建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，是党的十九大作出的重大决策部署，是乡村振兴和农业农村现代化的必由之路。农村土地制度作为城乡融合发展制度体系中的关键部分，在乡村振兴的制度供给中起着“四两拨千斤”的作用。2015年3月，义乌市被列为全国农村土地制度改革33个试点县（市、区）之一。4年多来，义乌市紧紧围绕中央部署，充分发扬基层首创精神，深入推进农村土地制度改革，不仅在完善农村土地制度方面取得了一系列制度性成果，率先形成了城乡融合发展的良性循环机制，而且为其他地区建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系提供了经验和启示。

统筹推进“三项制度”改革，多举措构建城乡统一的建设用地市场。义乌市围绕“同权同价、流转顺畅、收益共享”的总体要求，赋予农村集体经营性建设用地完整权能。参照国有建设用地交易制度，研究制定集体经营性建设用地交易规则和服务监管制度，将集体经营性建设用地入市与国有经营性建设用地交易纳入统一的公共资源交易平台，在入市方式、入市年期、价格形成、抵押担保等方面协同推进。率先建立了覆盖城乡的集体建设用地基准地价体系和宅基地基准地价体系，充分发挥竞争机制和价格机制在城乡土地资源配置中的作用，有力推动了城乡建设用地在统一市场上实现“同地同价”。

深入探索宅基地“三权分置”，为产业兴旺、生态宜居创新土地制度供给。2015年4月，义乌在全国率先开展宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”探索，在坚持集体所有权和固化宅基地分配资格权的基础上，通过宅基地有偿选位、宅基地落地权益有偿调剂、农房出租、宅基地使用权转让、农房抵押等多种方式实现宅基地和农房的市场化配置，为优化村庄用地布局、盘活闲置宅基地和农房后用于乡村产业发展提供了制度供给。

义乌重点在三个方面进行了探索创新：一是落实宅基地集体所有权，丰富集体所有权的实现形式；二是优化宅基地分配资格权；三是多途径放活宅基地使用。义乌市探索的宅基地“三权分置”，不仅在农民增收益、集体增收入、发展增活力、社会更和谐、用地更集约、环境更美好方面发挥了积极作用，而且从理论上探索创新了宅基地上的权利体系，丰富了盘活利用宅基地和农房的手段，并为2018年中央一号文件部署宅基地“三权分置”作了有效探索，体现了义乌改革“勇立潮头”的特质。

创新农房抵押和土地融资方式，提升金融服务乡村振兴的能力。面对全国普遍存在的农房抵押的体制机制障碍，义乌大胆创新探索，通过切实有效的举措突破困境，活跃农房抵押市场：一是全面推进农房不动产统一登记，既为农民宅基地使用权和房屋所有权提供了法律保障，也为农房和宅基地发挥抵押融资功能奠定了基础；二是建立多元化的抵押物处置机制，既确保抵贷农户基本居住有保障，也保障银行抵押权益能够便利地实现；三是建立健全抵押农房司法处置办法，进一步缓释抵押贷款风险。

有了这些举措，农民和银行都吃下了“定心丸”，农民可以抵得顺心，银行可以贷得放心。农房抵押市场的活跃，既进一步释放了农户住房不动产权益的权能，又盘活了农村沉睡的巨额资产，繁荣了民营经济，增强了农村发展动能。此外，义乌还通过集体经营性建设用地抵押、新社区集聚建设置换权益交易和质押担保、“集地券”银行等举措，丰富农村土地融资手段，降低农村融资成本，提升金融服务乡村振兴的能力。

坚持农民主体地位，发挥农民在农村土地制度改革和乡村振兴中的主体作用。义乌以农村土地制度改革为“黏合剂”，建立健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，充分发挥农民在农村土地制度改革和实施乡村振兴战略中的主体作用。通过健全集体经济组织，建立健全农村土地管理议事决策机制、民主监督机制、财产管理机制、服务群众机制、调处矛盾纠纷机制等，促进农村基层土地管理的民主决策、民主管理、民主监督。在村庄更新改造中，以集体经济组织为纽带实现村民的“六个自主”——自主规划、自主改造、自主分配、自主处置、自主利用、自主收益，村庄治理成效得以大幅提升。上述做法，既保障了农民的知情权、参与权、决策权，调动了农民当家作主的积极性，增强了农民精神层面的获得感；又保障了改革政策设计得以体现最大多数农民的利益，保障了农民在物质利益上的获得感。

土地增值收益分配向农民倾斜，实现发展共享，以城哺乡。此次农村土地制度改革探索的一个核心问题，就是土地增值收益在国家和集体之间的分配，义乌的农村土地制度改革在利益分配上充分体现了向农民让利的特征：一是在征地制度改革中，义乌市突破了传统的农用地产值倍数法补偿形式或标准，从保障被征地农民基本生活和长远生计的角度，综合运用区片综合地价补偿、多元化的社会保障以及留用地补偿等方式，显著提高了被征地农民的补偿收益，被征地农民的基本生活、医疗、教育、养老等多方面的长远生计都得到了保障。二是在集体经营性建设用地入市改革中，通过赋予农民集体部分土地的开发权，让农民集体居于入市交易的主导地位，使得入市交易中所形成的土地增值收益大多都留在了农民集体手中。三是在城乡新社区集聚建设中充分让利。四是在农村更新改造建设“和美乡村”项目中通过政府财政补助让利。

2017年底，经专业统计机构专项调查统计，农民对义乌市农村土地制度改革工作整体满意度为85.8%。抽样调查表明，大部分农民在经济收入增加、生活环境改善、社会保障提高方面感受明显。

【作者单位：义乌市自然资源和规划局】